Après l'épisode constitutionnel, les moments référendaires ou parlementaires de la ratification, vint le temps de la renégociation. Ce fut l'accord du 23 juin 2007. Nous approchons de la fin des travaux de la Conférence intergouvernementale. Et maintenant ?
Qu'est-ce que ces événements ont changé pour l'Union ? Le monde ne s'étant pas arrêté pour autant, quelles autres perspectives se sont ouvertes depuis ? Quelles nécessités s'imposeront à nos institutions rénovées ?
Il est utile de se projeter dans le proche avenir pour examiner les changements que cela peut provoquer pour les institutions européennes, pour la méthode communautaire et pour les politiques de l'Union.
Avant même l'entrée en vigueur de la réforme institutionnelle, de nouvelles évolutions sont perceptibles au sein du Conseil, au Parlement et pour la Commission.
Sous l'impulsion de nouveaux dirigeants, Angela Merkel, Nicolas Sarkozy, Gordon Brown, José-Luis Zapatero ou José Socrates, la politique revient au Conseil. Cette génération, qui n'a plus rien à voir avec la Seconde Guerre mondiale, partage une vision plus naturelle et plus pragmatique de l'unification européenne, mais aussi plus exigeante en termes de décisions et de résultats. Ils pratiquent une politique à la fois plus directe et plus transparente, en tous cas plus proche des préoccupations des citoyens. Ils ne sauraient s'accommoder longtemps du rituel des Conseils qui se terminent par de longs communiqués préparés à l'avance et qui ne sont que le résultat de consultations administratives sans véritable esprit de décision. Les membres du Conseil vont « faire de la politique », pas seulement dans leurs capitales, mais aussi à Bruxelles et à Strasbourg.
Le Parlement européen a de bonnes chances de poursuivre sa marche ascendante vers une réelle incarnation démocratique des Européens et son rôle va aller croissant. De plus en plus apte à remplir son rôle de représentant des peuples, capable de négociations et d'arbitrages, renforcé par le nouveau traité qui accroît ses domaines de compétences, la seule institution de l'Union élue au suffrage direct ne va pas tarder à revendiquer la première place dans la représentation de l'intérêt général européen.
Traditionnellement et en vertu des traités, c'est le rôle de la Commission. Le traité de Nice, en donnant à chaque Etat membre un représentant au sein du Collège, avait déjà entamé ce principe, au point que sa composition demeure une question majeure et difficile.
L'augmentation des compétences européennes et leur complexité ont conduit la Commission à créer des agences exécutives pour gérer de nouvelles missions. Elles pourraient être encore plus nombreuses. L'Union s'engagerait alors vers une gestion plus décentralisée, ce qui est incontestablement une évolution positive.
Mais ses nouvelles missions compliquent sa tâche de régulateur, au demeurant de plus en plus contestée par les opérateurs économiques, les citoyens et par la Cour de Justice (Affaire Schneider). De nouvelles politiques communes s'accommoderont-elles d'une Commission à la fois juge et partie ? Peut-on à la fois élaborer les règles de concurrence ou de libéralisation du marché unique et en sanctionner la bonne application ? Est-ce conforme à notre conception de l'Etat de droit ?
On ne peut donc exclure de voir se développer, sous le contrôle de la Cour de justice, voire du Parlement ou de la seule Cour des Comptes européenne, des Autorités indépendantes qui réguleraient le marché intérieur ou même qui jugeraient des contentieux spécialisés en première instance. C'est une évolution qui a commencé. Déjà la Banque centrale européenne échappe au contrôle de la Commission. L'Office européen des Brevets ne relève pas de sa compétence. Sur les 31 agences de l'Union, trois seulement relèvent de programmes communautaires, 6 dépendent du « troisième pilier », c'est-à-dire de la coopération intergouvernementale et les 22 autres « agences communautaires » disposent, pour certaines d'entre elles, d'une quasi-indépendance comme l'Agence européenne des médicaments.
Il y a de fortes probabilités pour que les nouvelles compétences européennes, et même certaines plus anciennes, relèvent dans un avenir proche de régulateurs européens. Pensons à l'énergie, à la télévision, aux télécommunications. Ces évolutions conditionnent les changements qui pourraient intervenir dans ce qu'il est convenu d'appeler la « méthode communautaire ».
Elle reste le modèle et la règle la plus conforme aux idéaux des Pères fondateurs de l'Union parce qu'elle garantit à chaque Etat membre que sa position sera prise en compte et organise l'expression d'un intérêt supérieur européen commun à tous.
Mais si elle n'est pas réinventée, elle risque d'être emportée.
D'abord par la multiplication des exceptions intergouvernementales. Le traité de Prüm (27/5/2005) organise la coopération policière et judiciaire de certains Etats membres. Il est l'une des preuves que les Etats peuvent coopérer en dehors des institutions de l'Union, dans un esprit d'efficacité plus opérationnel. Le nouveau traité réformateur sera l'occasion pour le Royaume-Uni de s'abstenir de nouvelles obligations dans ces domaines, mais aussi dans celui des valeurs fondatrices. C'est la première fois qu'un Etat membre se met en retrait sur les principes.
Ainsi, plusieurs cercles de coopération intergouvernementale s'organisent autour des institutions européennes : Schengen, l'Euro, Prüm, JAI. On peut penser qu'ils se multiplieront sans que soit organisée leur « communautarisation ».
Plus grave, le refus britannique d'appliquer la Charte des Droits fondamentaux constitue un très grave accroc au mouvement d'unification de l'Europe puisqu'il concerne les valeurs européennes, le modèle de société partagée par les Etats membres. Et l'on peut compter sur les Britanniques pour tout mettre en œuvre pour éviter d'être seuls dans ce cas. Ainsi, il ne suffirait pas d'accepter des coopérations à quelques uns en pariant qu'elles deviendront communautaires avec le temps. Sur l'essentiel désormais, il y a des exceptions.
L'Union avance vers la différenciation et les différents espaces de coopération intergouvernementale sont de plus en plus spécialisés. Hélas, les dispositions du traité réformateur sur les coopérations renforcées paraissent bien compliquées à mettre en œuvre et l'on ne voit pas pourquoi les Etats membres « s'embarrasseraient » de la communautarisation si un nombre croissant d'entre eux ne jouent pas le jeu. Il y a là un réel danger pour l'Europe communautaire.
D'ailleurs l'intervention du citoyen, voire du consommateur, traduit bien cette évolution.
C'est lui désormais qui fait avancer le marché intérieur, comme pour l'itinérance téléphonique ; ce ne sont ni la sagesse des Etats membres ni l'audace de la Commission. Toutes les institutions se cachent derrière lui pour progresser de manière intelligible et lisible. Les chartes de consommateur vont se multiplier et la liste de droits nouveaux s'allonger.
Dans ces conditions, quelles nouvelles politiques l'Union peut-elle mettre en œuvre et comment ?
Nombre d'avancées pourraient se faire hors-traités.
On peut faire confiance à Nicolas Sarkozy pour vouloir obtenir des résultats en matière d'immigration ou pour pousser son idée d'Union méditerranéenne. Il n'attendra pas l'unanimité. Il le fera avec ceux qui le souhaitent, ceux qui estiment y avoir un intérêt et avec des institutions particulières.
Les dispositions du nouveau traité réformateur en matière de politique étrangère et de sécurité laissent entrevoir que la défense commune préférera toujours la voie intergouvernementale. L'absence de réflexion stratégique de la Commission et de certains Etats membres en matière de souveraineté économique et technologique de l'Europe, qu'Angela Merkel a justement pointée, le fait de se contenter de réclamer l'ouverture des marchés de défense en modifiant de facto l'article 296 du traité sur l'Union européenne, paraissent insuffisants pour porter l'intérêt général européen en matière de politique industrielle de défense.
Ce dont l'Union a besoin, c'est, dans ce secteur, d'une véritable stratégie d'autonomie industrielle qui lui permette de développer ses technologies.
Contrairement aux idées reçues, l'Europe de la défense a beaucoup progressé. Non pas comme une politique théorisée et organisée avec les règles habituelles, mais, sur le terrain où nos armées, côte à côte, sont contraintes d'être présentes. Elles travaillent désormais ensemble régulièrement, disposent de systèmes interopérables et d'un réel savoir-faire envié et sollicité.
Il leur faut désormais les outils adaptés à leur qualité. L'économie de la défense devrait être une priorité européenne. Construire une base technologique de défense indépendante et protégée est indispensable. S'il y a un domaine dans lequel la préférence communautaire a un sens, c'est celui des industries de défense. Leur impact sur l'ensemble de l'économie est évident et les technologies militaires sont quasiment toutes duales. C'est donc l'ensemble de la politique de recherche européenne qui est concernée. L'Union ne doit pas perdre sa capacité industrielle et technologique de défense qui conditionne sa capacité à agir. L'Alliance atlantique ne saurait nous exonérer de cette réflexion. La situation internationale devrait imposer à tous les Etats membres des efforts de défense que certains ne veulent pas faire. Une Europe neutre n'a pas de sens et met en danger son modèle pacifique de développement économique et social dans un monde où les rapports de forces sont en constante évolution. Or, force est de constater que cette analyse n'est pas partagée par nombre d'Etats membres. Ceux qui en restent conscients ont donc l'obligation d'agir. Au cours des années à venir, ils vont donc prendre des initiatives rendues indispensables par la menace terroriste, le développement des crimes transfrontières, la montée de l'insécurité et l'accroissement de la prolifération. Un nouvel espace de coopération a donc de bonnes chances de voir le jour, lui aussi hors traités.
Pourtant de nouvelles politiques communautaires pourraient voir le jour, sous l'empire de la nécessité, en matière énergétique, d'environnement ou d'immigration. Des conditions doivent être remplies pour cela.
Comment parler énergie sans parler ouvertement de l'énergie nucléaire alors qu'elle représente vraisemblablement le seul moyen d'atteindre les objectifs de réduction d'émissions de carbone que nous nous sommes fixés ? Comment parler d'une politique européenne de l'immigration sans évoquer la démographie européenne ?
Nos institutions doivent apprendre, puisque nous sommes entrés dans une phase d'union politique nouvelle, à « tout mettre sur la table ». Il ne doit pas y avoir de sujet « tabou ». Il est vrai qu'il n'y a pas de consensus politique parmi les peuples d'Europe sur le développement du nucléaire. Mais il y a une majorité d'Etats qui l'ont mis en œuvre et beaucoup d'entre eux qui ont l'intention de le développer. Les gouvernants qui ont pris ces décisions doivent donc avoir des raisons de le faire. Pourquoi ne pas l'aborder plus clairement entre Etats membres, même si c'est difficile ?
De même, la situation de la démographie européenne est catastrophique. L'Union devrait compter, selon les prévisions, presque autant de population en âge de travailler en 2050 qu'en 1950 ! N'est-il pas temps de parler de politique familiale ensemble ? N'est-il pas indispensable d'harmoniser nos politiques d'immigration pour en faire un instrument maîtrisé, dans le respect des droits de la personne, de l'occupation de l'espace européen ?
Enfin, la question des limites de l'Union et de ses relations avec son proche environnement se saurait être traitée à la légère. Le sentiment d'appartenance des citoyens est fonction de l'espace et non seulement d'un concept. Il faut un territoire à l'Union. Or si une majorité des Etats membres semble paralysée par ce débat qui dérange leurs intérêts diplomatiques, l'adhésion des citoyens en dépend largement. Nous devons donc avoir cette discussion et les institutions européennes seraient bien avisées de l'organiser d'une manière franchement transparente et claire, car, de toute façon, elle aura lieu. Quel qu'en soit le résultat, il est clair que l'Union ne saurait désormais se contenter d'offrir à ses partenaires extérieurs une seule perspective : l'adhésion. Elle doit inventer d'autres concepts, plus opérationnels que la politique de voisinage, comme, par exemple des alliances renforcées, qui démontreront qu'elle a acquis une réelle capacité diplomatique sur la scène internationale en mettant en œuvre les prémices d'une véritable politique étrangère.
Dans tous les cas, les questions d'élargissement, y compris pour les Balkans dont la perspective d'adhésion doit être maintenue, ne sauraient être traitées à partir des seuls critères économiques devenus insuffisants. Avec ses voisins, l'Union doit parler politique, environnement, prolifération, promotion de la démocratie, vision du monde.
A la vérité, l'Europe d'après le traité réformateur, c'est une Union européenne plus politique.
C'est une Union qui a presque totalement réalisé son union économique et réussi son union monétaire et qui a désormais besoin d'unité politique. C'est un nouveau défi qui s'ouvre à elle, puisque les légitimités procèdent principalement des Etats nations et que nous devons inventer des règles démocratiques à l'échelon supérieur à ceux-ci tout en respectant les identités nationales. Cela exige un véritable engagement, beaucoup de doigté et certainement un peu d'audace.
Les nouveaux dirigeants des Etats membres n'en manquent pas. Elle doit désormais s'appliquer aux institutions de l'Union.
C'est une Union qui doit déjà réfléchir à la « politisation » de son action, au sens le plus noble du terme et bannir tout réflexe administratif ou bureaucratique.
La nouvelle Europe sera politique ou stagnera.
Sera-ce une Europe à 27 ? Rien n'est moins sûr. Le fameux « détricotage » pourrait bien être celui du nombre d'Etats membres qui partagent les mêmes conceptions des limites de l'Union, de ses valeurs et de ses règles et la même volonté politique d'intégration pour une efficacité plus grande au service des citoyens européens.
C'est la raison pour laquelle, pour l'éviter, il faut déjà penser à l'Europe d'après le traité réformateur.
